《鄉村振興促進(jìn)法》是我國第一部直接以“鄉村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進(jìn)鄉村振興的法律。

2021年4月29日，《中華人民共和國鄉村振興促進(jìn)法》由第十三屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十八次審議通過(guò)，該法自2021年6月1日起施行。

《鄉村振興促進(jìn)法》是我國第一部直接以“鄉村振興”命名的法律，也是一部全面指導和促進(jìn)鄉村振興的法律。在未來(lái)，它將如何促進(jìn)鄉村振興，如何規范鄉村振興戰略中的種種現象和行為？新京報邀請了中國農業(yè)大學(xué)教授、農業(yè)與農村法制研究中心主任任大鵬，講述《鄉村振興促進(jìn)法》起草前后的故事，辨析《鄉村振興促進(jìn)法》中備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

Q1《鄉村振興促進(jìn)法》是一部什么樣的法？

新京報：《鄉村振興促進(jìn)法》中的“促進(jìn)”該怎樣理解？

任大鵬：法律從調整的方法區分，有主體法、行為法、促進(jìn)法等不同類(lèi)型，《鄉村振興促進(jìn)法》屬于典型的促進(jìn)法，因而更多是規定國家、各級人民政府及有關(guān)部門(mén)，圍繞鄉村振興戰略應當履行的職責進(jìn)行規范。

新京報：怎樣看出促進(jìn)的主要對象是政府及有關(guān)部門(mén)？

任大鵬：這部法律中，“國家”一詞出現了52次，“政府”一詞出現了77次，“各級人民政府”一詞出現了35次，“部門(mén)”一詞出現了13次。據此可以看出，本法的重心就是規范各級人民政府及有關(guān)部門(mén)，在實(shí)施鄉村振興戰略中的行為，和應當承擔的責任。從法律意義上講，這既是政府及有關(guān)部門(mén)的權利，也是其應當承擔的義務(wù)，政府應當履行的義務(wù)沒(méi)有履行的，也是違法行為。

新京報：如果沒(méi)有履行義務(wù)，是否要承擔相應的法律責任？

任大鵬：《鄉村振興促進(jìn)法》除了為政府及有關(guān)部門(mén)設定職責外，還專(zhuān)章規定了監督檢查制度，從考核評價(jià)、評估、報告、檢查、監督等方面明確了責任追究體系，以確保政府及相關(guān)部門(mén)依法履行職責，使本法規定的主要制度得以全面貫徹實(shí)施。

Q2《鄉村振興促進(jìn)法》促進(jìn)哪些事務(wù)？

新京報：這是第一部直接冠以鄉村振興的法律，與其他涉及農業(yè)農村相關(guān)的法律有何不同？

任大鵬：到目前為止，我國已經(jīng)頒布了近30部與農業(yè)農村密切相關(guān)的法律，這些法律，通常是對農業(yè)農村發(fā)展、尤其是農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的某一方面制定相關(guān)的制度規范，缺乏農業(yè)農村全面發(fā)展的總體性保障制度。

黨的十九大報告提出實(shí)施鄉村振興戰略，各部門(mén)、各地方、各相關(guān)機構都以極大的熱情投入到了鄉村振興實(shí)踐中，通過(guò)立法方式促進(jìn)鄉村振興戰略實(shí)施，既是黨中央的要求，也是實(shí)踐的迫切需要。

《鄉村振興促進(jìn)法》是關(guān)于鄉村振興的全局性、系統性的法律保障。根據黨中央提出實(shí)施鄉村振興戰略的總體要求和目標，圍繞鄉村振興的法律制度需求，《鄉村振興促進(jìn)法》確立了重要的法律原則和具體制度。在本法第一條規定的立法目的中，特別強調了三個(gè)全面，即促進(jìn)農業(yè)全面升級、農村全面進(jìn)步、農民全面發(fā)展，體現了黨中央近年來(lái)關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的重要指導思想。

新京報：具體來(lái)說(shuō)，《鄉村振興促進(jìn)法》將促進(jìn)哪些方面的事務(wù)？

任大鵬：第一，法律規定的促進(jìn)對象，不僅涉及傳統的種植業(yè)、養殖業(yè)，還包括支持特色農業(yè)、休閑農業(yè)、現代農產(chǎn)品加工業(yè)、鄉村手工業(yè)、綠色建材、紅色旅游、鄉村旅游、康養和鄉村物流、電子商務(wù)等農業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。第二，法律規定的促進(jìn)對象，不僅是農村基礎設施的改善，還包括了農村社會(huì )生活和人居環(huán)境改善，第三，法律規定的促進(jìn)對象，不僅是農民收入的增長(cháng)，還涵蓋了農民的教育、醫療、科技、文化等需求。 法律確立的制度內容，既涵蓋到鄉村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也包括了人才支撐、鄉村文化繁榮、鄉村生態(tài)文明建設、鄉村組織建設，也包括了城鄉融合發(fā)展。

法律規定的制度措施，既包括明確各級政府的職責和監督檢查，也有具體的扶持手段。這些規定，對于穩定有力和可持續促進(jìn)鄉村振興，提供了一攬子的制度規范，是實(shí)施鄉村振興戰略的最重要的制度保障。

Q3《鄉村振興促進(jìn)法》是怎樣寫(xiě)成的？

新京報：據了解，在這部法律的起草過(guò)程中，您也參與了多次討論，在討論中，有沒(méi)有分歧較大、討論比較激烈的內容？

任大鵬：在這部法律的起草過(guò)程中，社會(huì )各方面高度關(guān)注，不少學(xué)者也通過(guò)不同方式發(fā)表了很多觀(guān)點(diǎn)，有些觀(guān)點(diǎn)之間的分歧確實(shí)還很大。例如，在本法的起草過(guò)程中，大量機構、部門(mén)和學(xué)術(shù)團體，都召開(kāi)過(guò)各種類(lèi)型的研討會(huì )，在研討過(guò)程中，大家對這部法律的定位和法律調控方法理解不一致，經(jīng)常爭論得面紅耳赤。不少人針對立法機關(guān)公布的征求意見(jiàn)稿提出了尖銳的批評，認為這部法律草案中的內容過(guò)于籠統、寬泛，很多內容在政策文件中已經(jīng)有了表述，立法者并沒(méi)有將政策精神精準轉化成法律語(yǔ)言，導致法律可操作性不夠。再如，有學(xué)者認為鄉村振興的主體是農民，因此促進(jìn)鄉村振興，應當更多規定農民享有的權利，充分體現農民在鄉村振興中的主體地位，但草案卻更多規定的是政府的權利。當然，對此也有學(xué)者持相對的觀(guān)點(diǎn)，認為既然是促進(jìn)法，本來(lái)就是明確各級政府及有關(guān)部門(mén)的職責，明確具體的促進(jìn)措施，從促進(jìn)法的屬性看，沒(méi)有必要為各類(lèi)主體設定具體的權利義務(wù)。

新京報：在此前，鄉村更多是一個(gè)通俗的說(shuō)法，《鄉村振興促進(jìn)法》中明確了鄉村的定義，這意味著(zhù)，它將成為一個(gè)法律名詞，這個(gè)定義是怎樣確定的？

任大鵬：“鄉村”定義的誕生，確實(shí)經(jīng)歷了很多討論甚至爭論。草案第二稿的表述是“本法所稱(chēng)鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會(huì )、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉（民族鄉、鎮）、村（含行政村、自然村）等。”在討論中，對這一表述有3種不同意見(jiàn)，有人認為不需要確立鄉村的法定概念；有人認為規定為地域綜合體就可以了，不需要列舉；還有人認為行政村的表述不夠規范，因為村并不是行政組織，也不具有行政管理職能。最終，在充分討論之后，頒布的法律中對鄉村的定義表述為“本法所稱(chēng)鄉村，是指城市建成區以外具有自然、社會(huì )、經(jīng)濟特征和生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能的地域綜合體，包括鄉鎮和村莊等。”

我認為，立法過(guò)程要體現嚴謹性和規范性，同時(shí)也需要體現科學(xué)性和民主性，大家從不同角度對法律草案進(jìn)行爭論，恰恰說(shuō)明各界對這部法律的高度關(guān)注和期待，正是由于起草過(guò)程中的廣泛爭論，才可以確保法律的制度設計更加能夠符合鄉村振興戰略實(shí)施的制度保障的需求。

Q4 哪些問(wèn)題是討論的焦點(diǎn)？

新京報：除了類(lèi)似鄉村定義這樣的爭論外，有沒(méi)有一些比較大的領(lǐng)域，是立法過(guò)程中關(guān)注較多、爭議也較多的？最后又是怎樣達成一致的？

任大鵬：法律規定的內容，是廣泛吸收各方面意見(jiàn)包括專(zhuān)家學(xué)者意見(jiàn)確定的。在法律起草過(guò)程中，專(zhuān)家學(xué)者們從各自學(xué)科的角度對法律草案提出了很多意見(jiàn)，有些意見(jiàn)被吸收，還有一些意見(jiàn)存在偏頗或與法律的總體制度設計目標不一致，因而沒(méi)有被吸收。據我了解，專(zhuān)家們在立法過(guò)程中，爭論的焦點(diǎn)問(wèn)題有不少，如本法與《農業(yè)法》等法律的關(guān)系，再如農村土地制度、尤其是農村集體建設用地改革成果如何在法律中得以體現？還有進(jìn)城落戶(hù)的農民的土地權益保護、農民在鄉村振興中的主體性以及對鄉村振興的扶持措施等。

關(guān)于農村集體建設用地的管理問(wèn)題，在修改后的《土地管理法》中已經(jīng)有了明確規定，本法只需要做出原則性規定，具體內容可以引致到《土地管理法》中。與《土地管理法》第六十三條規定的集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市的制度比較，本法更強調了集體經(jīng)營(yíng)性建設用地可以依法通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟和鄉村產(chǎn)業(yè)。

關(guān)于進(jìn)城落戶(hù)的農民土地權益保護，《農村土地承包法》中規定了不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權為進(jìn)城落戶(hù)條件，本法第五十五條第二款規定，更是明確了除土地承包經(jīng)營(yíng)權外，也不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權、宅基地使用權、集體收益分配權等作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。為體現農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展原則，本法對于土地使用權出讓收入的重點(diǎn)使用范圍，還做了具體規定。

關(guān)于對鄉村振興的扶持措施，學(xué)者們期望的是建立鄉村振興的科學(xué)的支持保障制度體系，防止地方政府基于地方領(lǐng)導的理解不同而重復建設或者做花樣文章，不能體現對實(shí)施鄉村振興戰略薄弱環(huán)節的有效支持或者脫離農民的實(shí)際需求。針對這一問(wèn)題，本法第八章專(zhuān)門(mén)規定了扶持措施，從財政資金投入保障、資金整合使用、土地使用權出讓收入的重點(diǎn)用途、專(zhuān)項資金基金、融資擔保機制、涉農企業(yè)融資機制、金融服務(wù)體系、保險服務(wù)體系和土地政策傾斜等多方面提出了系統的支持保障措施。

新京報：農民是鄉村振興的主體，新法在這方面有何保障措施？

任大鵬：關(guān)于農民主體地位的問(wèn)題，在立法過(guò)程中也是學(xué)者們普遍關(guān)注的問(wèn)題。鄉村振興，實(shí)施主體和受益主體都是農民，因此各項決策須以保障農民利益為出發(fā)點(diǎn)和最終目標，但在征求意見(jiàn)的法律草案中更多規定的是各級政府，有學(xué)者認為沒(méi)有充分體現農民的主體性。事實(shí)上，法律關(guān)于農民為主體的原則一直是強調的。

在本法第四條規定的實(shí)施鄉村振興的原則中，特別規定了第二項原則，即堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，保障農民民主權利和其他合法權益，調動(dòng)農民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng )造性，維護農民根本利益。

除原則規定外，其他制度中也有大量關(guān)于農民為主體的規定，例如，第十二條第一款規定，農村集體產(chǎn)權制度改革須確保農民收益；第二款規定，農村一二三產(chǎn)融合發(fā)展應當堅持農民為主體；第二十一條規定，建立農民收入穩定增長(cháng)的機制，第二十三條提出，供銷(xiāo)社要加強與農民的利益聯(lián)結；第三十條規定，要豐富農民的文化體育生活；第三十七條規定，農村環(huán)境綜合整治的共建共管共享機制建立，需要有農民參與；第五十一條規定，村莊撤并等鄉村布局調整必須尊重農民意愿；第五十四條規定，農民的社會(huì )保障制度；第五十七條規定，進(jìn)城務(wù)工農民的權益保護等等。

Q5《鄉村振興促進(jìn)法》有何亮點(diǎn)？

新京報：在您看來(lái)，新頒布的《鄉村振興促進(jìn)法》，哪些部分最值得期待和肯定？

任大鵬：第一個(gè)方面，關(guān)于鄉村振興中堅持黨的領(lǐng)導，有一系列的規定，法律的第三條、第四條、第四十一條、第四十二條分別對鄉村振興中黨的自身建設、黨在實(shí)施鄉村振興戰略中的領(lǐng)導地位、鄉村社會(huì )治理體系中黨委的領(lǐng)導地位和農村基層黨組織建設等方面都做了明確規定。一般來(lái)講，關(guān)于黨的自身建設問(wèn)題，主要由《中國共產(chǎn)黨農村基層組織工作條例》等黨內法規來(lái)規定，但實(shí)施鄉村振興戰略，不僅僅是各級政府的責任，也是黨的中心工作之一，黨中央多次提出五級書(shū)記抓鄉村振興，但如何在促進(jìn)鄉村振興的過(guò)程中強化黨的領(lǐng)導地位和組織、制度保障，本法中做出了相應規定。

第二個(gè)方面，關(guān)于鄉村振興中的土地制度問(wèn)題，在本法中有很多創(chuàng )新。農村土地問(wèn)題既關(guān)系到鄉村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也關(guān)系到構建城鄉一體的土地制度，以此維護農村集體經(jīng)濟組織和農民利益，還關(guān)系到農村事業(yè)公共事業(yè)的發(fā)展。長(cháng)期以來(lái)，農村土地尤其是農村集體建設用地制度不完善，嚴重影響到鄉村一二三產(chǎn)融合，本法中對此有很多詳細的規定，如第六十七條第一款要求，依法采取措施盤(pán)活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿(mǎn)足鄉村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設施和農民住宅用地合理需求。第六十七條第二款明確規定，縣級以上地方人民政府應當保障鄉村產(chǎn)業(yè)用地，建設用地指標應當向鄉村發(fā)展傾斜。土地所有權人可以依法通過(guò)出讓、出租等方式將集體經(jīng)營(yíng)性建設用地交由單位或者個(gè)人使用，優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟和鄉村產(chǎn)業(yè)。

第三方面，是關(guān)于新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的政策，尤其是關(guān)于農民合作社發(fā)展的政策如何穩定的問(wèn)題。在過(guò)去，部分合作社內部運行機制的不規范、空殼社現象的廣泛存在，一些媒體和社會(huì )公眾對合作社的“污名化”評價(jià)，都制約到合作社的發(fā)展。《鄉村振興促進(jìn)法》肯定了農民合作社作為新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的重要地位和作用，對農民合作社的發(fā)展提出了方向性、原則性和規范性要求。該法的頒布實(shí)施，意味著(zhù)農民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展會(huì )有更為寬松的政策環(huán)境。在促進(jìn)農民合作社發(fā)展方面，《鄉村振興促進(jìn)法》有3個(gè)方面的具體要求，一是第十七條規定的，鼓勵農民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)揮在農業(yè)技術(shù)推廣中的作用；二是第二十一條第三款規定的，國家支持農民專(zhuān)業(yè)合作社等主體，以多種方式與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制，讓農民共享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益；三是第四十六條第二款規定的，縣級以上地方人民政府應當支持發(fā)展農民專(zhuān)業(yè)合作社等多種經(jīng)營(yíng)主體，健全農業(yè)農村社會(huì )化服務(wù)體系。其中，與農民建立緊密型利益聯(lián)結機制是對合作社發(fā)展的根本目標，而技術(shù)推廣、社會(huì )化服務(wù)是實(shí)現這一目標的重要措施。

Q6 鄉村振興中，政府有哪些義務(wù)和責任？

新京報：對于政府行為，《鄉村振興促進(jìn)法》有哪些規定？

任大鵬：本法是明確政府在鄉村振興戰略實(shí)施中的職責的法律，也是規定政府義務(wù)與責任的法律，因此法律中規定了大量防止政府及其部門(mén)濫用權利的制度。

法律全文中“政府應當”的表述出現了51次，都是為政府設定的法定義務(wù)。這些義務(wù)涵蓋了維護農民權益、保護耕地和保障糧食安全、引導新型農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、完善農民返鄉就業(yè)扶持政策、建立農民收入穩定增長(cháng)機制、統籌農村教育和醫療工作、組織開(kāi)展新時(shí)代文明實(shí)踐活動(dòng)、健全完善農村公共文化體育實(shí)施運行機制、保護農業(yè)文化遺產(chǎn)、農業(yè)面源污染防治、國土綜合整治和生態(tài)修復、改善農村人居環(huán)境、農村住房管理和服務(wù)、構建簡(jiǎn)約高效的農村基層管理體制、指導支持村民自治、支持農民合作社和集體經(jīng)濟組織發(fā)展、加強群團組織和執法隊伍建設、優(yōu)化鄉村發(fā)展布局、統籌鄉村公共基礎設施、促進(jìn)城鄉產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展以及建立和落實(shí)鄉村振興扶持各項措施等等。

另外，針對實(shí)踐中個(gè)別地方政府濫用權利損害農民利益的現象，法律也做出了嚴格的實(shí)體性限制和程序性限制。例如，一些地方強行推進(jìn)鄉村撤并逼農民上樓等現象，社會(huì )反響強烈。針對這一問(wèn)題，法律第五十一條明確規定，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。個(gè)別地方要求農民進(jìn)城落戶(hù)必須交回其承包的土地或者退回宅基地，為農民進(jìn)城落戶(hù)設定了不合理的門(mén)檻，違背了農民意愿，損害了農民的財產(chǎn)權利，為此，法律第五十五條第二款明確規定不得以農民退出承包地、宅基地等作為進(jìn)城落戶(hù)條件。

新京報：如何約束和監督政府行為，如果政府不履行義務(wù)，或履行不積極，是否要承擔法律責任？

任大鵬：這一問(wèn)題應當從幾個(gè)層次理解。首先，法律規定的各級政府職責，都具有強制性，監督檢查制度就是法律強制性和約束力的重要體現；其次，本法中規定了相應的考核評價(jià)制度、評估制度、報告制度、監督制度和追責制度，是對政府及其有關(guān)部門(mén)的行為進(jìn)行約束的重要手段，法律規定應當履行的義務(wù)有關(guān)部門(mén)沒(méi)有履行的，需要承擔相應的行政責任。另外，本法是關(guān)于實(shí)施鄉村振興戰略的促進(jìn)法，主體內容是明確政府及其部門(mén)促進(jìn)鄉村振興的支持對象、支持范圍、支持手段、支持措施等制度，在責任制度的設定上不同于民法中的民事責任，也不同于其他行政法中的行政責任，而是通過(guò)黨的領(lǐng)導地位、行政管理體制的層級約束、人民代表大會(huì )的監督約束等保障法律的實(shí)施。

Q7 村莊撤并還會(huì )泛濫嗎？

新京報：《鄉村振興促進(jìn)法》規定，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。如何理解這一條款？有學(xué)者提出，如果不違反法定程序，但違背農民意愿，是否就可以進(jìn)行撤并呢？

任大鵬：一段時(shí)間以來(lái)，村莊撤并現象確實(shí)引起了社會(huì )的高度關(guān)注。問(wèn)題的焦點(diǎn)并不是該不該撤并，而是撤并引發(fā)對農民利益的現實(shí)侵害和潛在風(fēng)險。

村莊格局的形成是一個(gè)復雜的過(guò)程，調整村莊布局也有其現實(shí)需求。一方面，隨著(zhù)農村人口結構變化，部分村莊出現空心化現象，一些自然村人口過(guò)于稀少，村民居住過(guò)于分散，道路、飲水、天然氣等公共服務(wù)成本過(guò)高，影響到村民的生活質(zhì)量提高；其次，過(guò)小的村莊單元增大了行政管理成本，受地方財力限制，村干部津貼難以提高，影響到村干部為村民提供服務(wù)的積極性；再次，以村莊為單位的公共基礎設施和公益服務(wù)設施利用率過(guò)低。諸如此類(lèi)，這些問(wèn)題都需要通過(guò)調整村莊布局，完善村莊功能等方式實(shí)現。

但是，調整村莊布局，并不意味著(zhù)只能通過(guò)村莊撤并的方式開(kāi)展，更不應通過(guò)強制農民退出宅基地、逼迫農民上樓的方式進(jìn)行。過(guò)去之所以出現強行撤并的問(wèn)題，主要是一些地方政府在實(shí)施村莊撤并中，更多看重的是騰退出的建設用地指標，通過(guò)建設用地出讓等方式增加地方政府的財政收入，這一過(guò)程對農民利益構成嚴重侵害。

為此，法律第五十一條規定，縣級人民政府和鄉鎮人民政府應當優(yōu)化本行政區域內鄉村發(fā)展布局，按照尊重農民意愿、方便群眾生產(chǎn)生活、保持鄉村功能和特色的原則，因地制宜安排村莊布局，依法編制村莊規劃，分類(lèi)有序推進(jìn)村莊建設，嚴格規范村莊撤并，嚴禁違背農民意愿、違反法定程序撤并村莊。確實(shí)需要通過(guò)撤并方式調整村莊布局的，必須同時(shí)符合兩個(gè)條件，一是符合農民意愿，二是符合法定程序。

Q8 產(chǎn)權改革如何推進(jìn)？

新京報：《鄉村振興促進(jìn)法》提到，要“完善農村集體產(chǎn)權制度”，當前我國農村集體產(chǎn)權比較普遍的問(wèn)題出在哪里？如何完善？

任大鵬：經(jīng)過(guò)此前多年的實(shí)踐，我國的農村集體產(chǎn)權制度改革已經(jīng)取得明顯成效，《鄉村振興促進(jìn)法》充分肯定了產(chǎn)權制度改革的方向，并提出了進(jìn)一步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的法律措施。法律第十二條第一款規定，國家完善農村集體產(chǎn)權制度，增強農村集體所有制經(jīng)濟發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農民受益。

具體的層面，農村集體產(chǎn)權制度改革，主要包括六個(gè)方面的內容。一是開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，二是明確集體資產(chǎn)所有權，三是強化農村集體資產(chǎn)財務(wù)管理，四是有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，五是集體經(jīng)濟組織成員身份的界定，六是引導農村產(chǎn)權規范流轉和交易。其中，集體經(jīng)濟組織成員身份的界定，集體資產(chǎn)的保值增值的方式以及股份合作制改革形成的收益，如何公平惠及到農村集體經(jīng)濟組織的成員，是比較復雜的問(wèn)題。

從實(shí)踐看，各個(gè)地方對于集體經(jīng)濟組織成員身份界定的模式多種多樣，多數地方在實(shí)現集體經(jīng)濟發(fā)展壯大時(shí)，更多采取的是將集體資產(chǎn)在折股量化的基礎上委托經(jīng)營(yíng)，收益分配的規則和方式也很不一致。是否必要以及如何建立成員身份界定的統一標準，如何拓寬集體經(jīng)濟實(shí)現路徑，如何構建集體成員公平分享集體收益的法律機制，這些問(wèn)題，需要在改革進(jìn)程中深入探討。

當前，我國立法機關(guān)正在制定《農村集體經(jīng)濟組織法》，上述問(wèn)題將會(huì )在該法中做出明確規定。

Q9 城鄉公共服務(wù)如何均等化？

新京報：《鄉村振興促進(jìn)法》規定，要“推進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化”。城鄉空間特點(diǎn)不同，城市集中居中，各種公共服務(wù)可以集中供給，鄉村居住比較分散，提供同樣的公共服務(wù)，成本可能比城市高很多，怎樣看待這個(gè)問(wèn)題？

任大鵬：均等化，是對城鄉居民共享基本公共服務(wù)的原則和方向性要求。在城鄉基本公共服務(wù)均等化方面，通過(guò)多年改革已經(jīng)在很多方面取得了重要成果，例如，在義務(wù)教育領(lǐng)域，2016年5月20日，中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于統籌推進(jìn)城鄉義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出了十個(gè)方面的改革和發(fā)展舉措。從現在看，義務(wù)教育領(lǐng)域的公共服務(wù)均等化目標已經(jīng)基本實(shí)現。

再如，在城鄉居民基本養老保險方面，國務(wù)院2016年1月12日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見(jiàn)》，相關(guān)部門(mén)也陸續制定了相關(guān)的措施。

總體上看，由于歷史原因和區位條件制約，農村地區是基本公共服務(wù)的短板，盡快彌補短板是實(shí)現城鄉融合發(fā)展目標的客觀(guān)要求。法律第五十條規定，逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務(wù)體系。這一規定的意義一是明確了基本公共服務(wù)均等化的方向和目標，二是強調逐步健全，需要根據各地的經(jīng)濟社會(huì )條件努力完善，而不是不切實(shí)際地一刀切。

Q10《鄉村振興促進(jìn)法》還有哪些空白？

新京報：在《鄉村振興促進(jìn)法》出臺前，您對它有何期待，公布后，這些期待實(shí)現了嗎？

任大鵬：對這部法律的制定，我期待能夠重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是解決城鄉之間、區域之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距問(wèn)題；二是能夠突出對相對貧困地區和弱勢群體的傾斜政策；三是能夠兼顧鄉村振興中的多元目標；四是嚴格限定政府行為防止政府及其部門(mén)濫用權利損害農民利益；五是做好本法與其他有關(guān)法律的銜接；六是相關(guān)措施要更好體現可操作性。

從頒布的法律看，對于以上方面的內容在法律中都有相關(guān)規定，但有些方面還不充分、不夠具體。

例如，根據我們在四川、貴州等地的調查，一些地方的村莊公共服務(wù)和公益事業(yè)發(fā)展的用地嚴重不足，部分村的黨群服務(wù)中心，包括農村基層黨組織和村委會(huì )等辦公場(chǎng)所，所用的土地，是通過(guò)流轉農民的承包土地建設的，從土地權屬、土地的規劃用途等方面都存在法律風(fēng)險。法律第六十七條規定了“縣級以上地方人民政府應當推進(jìn)節約集約用地，提高土地使用效率，依法采取措施盤(pán)活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿(mǎn)足鄉村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設施和農民住宅用地合理需求。”但是通過(guò)調整國土空間規劃方式滿(mǎn)足，還是通過(guò)集體建設用地內部置換解決？抑或是通過(guò)有關(guān)部門(mén)登記認可解決？法律規定并不具體。

再如，在養殖業(yè)、鄉村休閑農業(yè)發(fā)展過(guò)程中，一些地方在環(huán)境政策和土地政策的落實(shí)過(guò)程中，超越法律行政法規的邊界，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展限制過(guò)嚴，嚴重損害了農民的權益，因此，我期望能夠在本法中，對地方政府的行為做出限制，明確地方政府及有關(guān)部門(mén)，在政策實(shí)施過(guò)程中，不得超越法律和行政法規規定的權限和邊界，關(guān)于這一方面，在頒布的法律中也缺乏明確規定。

任大鵬：中國農業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，中國農業(yè)大學(xué)農業(yè)與農村法制研究中心主任，中國農業(yè)經(jīng)濟法研究會(huì )副會(huì )長(cháng)兼學(xué)術(shù)工作委員會(huì )主任，中國農村合作經(jīng)濟管理學(xué)會(huì )常務(wù)理事。